第962章教授聊雾霾：理清“三圈环流”对京津冀雾霾的影响

　

（二）地方人大主体地位的实质化 人大在地方事务决策和经济社会发展中具有中枢地位。

意志统一强调最高国家权力机关的最高法律地位，但不反对权力的纵向分配。全国人大是人民最高意志的权威代表，在此之下，国务院和地方人大都扮演着执行人民意志的角色。

在这个意义上，1979年宪法部分修改，规定县级以上地方人大设立常委会，符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神[31]。[48]参见张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期，第125页。尽管如此，国务院不可越过全国人大的授权边界而直接介入地方人大事务。地方政府对本级人大负责与对上级政府负责应当存在事务上的区分。在议行分离后，政府不再是政权机关，而是成为人大的执行机关和国家行政机关。

第三，某些上一级国家行政机关虽然具有一级政府的实际地位，但没有获得一级政权机关的法律地位，不能称作政府，如地区行署等派出机关。在行政法上，行政机关既包含一级政府，也包含政府工作部门。[2]何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，《南京社会科学》2015年第5期。

有学者认为，可以通过诉讼方式促使协同方履行义务。它们的内涵基本一致，本文不作区分。利益关系是地方间关系的实质，是影响地方协同动机与行为的根本要素。为此，要明确哪些地方、部门、机构、人员涉入协同治理活动，各自的角色、地位、功能为何，相互之间是否产生以及如何产生、产生何种法律关系。

按照协同行为的时序，程序规定应当包括：（1）协同行为的启动，包括按要求协同的启动程序和自发协同的启动程序。[33] 显然，欲提升协同治理的有效性和合法性水平，功能适当的组织机构以及相应的组织法是不可或缺的。

有学者曾指出：中国省际的贸易壁垒非常接近于主权国家之间的水平，但显然要高于主权国家（比如美国和加拿大）内部的水平。克服建立在地域分割基础上的低水平发展，是区域协同治理的重要功能。同时，有必要设计若干管制型规范，尤其是在地方权力运行的保障和监督方面写明规则，对组织、行为和责任3个方面作出具有强制性、约束力的规定。[23][法]让·里韦罗、[法]让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第118页。

此类立法以非强制方式鼓励、引导各方主体的行为，也可以具有拘束力和执行力。对于那些关系整体利益，因而需要做出整体政治决定的事务领域，民主的地方主义都会带来严重侵害。宪法规范和政策实践都表明，作为协同治理主体的地方，是具有自主行为权限和行为能力的，应予包容鼓励。判断是否属于地方事权，应当考虑所涉及权力的类型。

对于协同治理的内容，《宪法》的法治条款以及合宪性审查条款为其提供了积极与消极两个方面的合宪性根据。我国20世纪60年代鼓励各省区加强经济技术协作，就是出于建立国内统一大市场发展目标的目的。

区域政府之间的合作，不仅不能损害合作一方政府机关辖区内公民的权益，而且不能损害合作双方辖区外公民的权益。地方关系的核心价值是平等。

这一问题的关键在于，成立协同组织是否有助于行政任务的完成。协同目标规则的核心要求是，开展协同治理应当有助于直接促进相关地方的公共事务治理，有助于实现更佳的经济社会发展目标。从现实意义上说，中央或上级的大量决策必须靠地方贯彻执行，而这必然带有相当程度的组织和形式裁量空间，各种先行先试的地方试验都表明了这一点。特定区域为协调发展的需要就相关事务开展协同治理，[1]已成为我国当前国家治理中的普遍现象。基于职权法定原则，地方之间开展权力合作在组织法上并无明确的授权依据。四、区域协同治理的立法建构 作为宪法的具体化，立法承担着将具有合宪性的区域协同治理规则成文化、规范化和体系化的功能。

此外，某些协同治理活动还可以诉诸人民法院裁判。判断区域协同治理是否满足不抵触原则，应当从以下3个方面展开。

同时要注意，区域协同治理会产生外溢效应，从而对区域外民众利益产生影响。协同行为不能越过民主审议，应当确保所有的协同决定都能以较短链条溯源至民主基础。

[15]See Mancur Olson, The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government,59 American Economic Review,479(1969). [16]何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，《现代法学》2016年第1期。按要求协同的要求来源应予区分。

[4]封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，《东方法学》2020年第2期。从实质上说，地方是中央政策的执行者和落实者，而跨地域协同可能对中央的权威和统一领导形成不利的影响。虽然小组成员囊括了众多省部级领导，但是小组成员多是兼职。地方可以在行政管理方面获得一定的自主权，但诸如审判权等属于中央事权的司法行为，地方不得自行开展协同活动，否则会对审判独立原则构成挑战。

德国公法学者阿赫特贝格以法律关系的连接点为基准，将法律关系具体划分为组织与组织成员之间的关系、组织与组织之间的关系、组织与机关之间的关系、组织与机关职权执行者之间的关系、机关与机关职权执行者之间的关系以及机关与机关的关系6种，除第一种是典型的国家—人民的外部关系外，其他关系几乎都涉及国家内部的机构组成。例如，协同各方达成分别立法的合意之后，即使其中一方嗣后自行修法，其他地方也只能以非正式方式反对，而无权禁止或撤销。

在法学研究上，目前除对行政协议等问题研究较多以外，在其他方面并无太多的推进。从协同治理的内部关系看，责任法的重点在于，如何保障参与各方的表达和请求，如何使不当得利方承担责任。

关系平等规则容许基于交通、教育、医疗、住房等公共服务差异而导致的地方间发展不均衡，但反对以这种不均衡作为差别对待的依据。[9]《习近平在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调紧扣一体化和高质量抓好重点工作推动长三角一体化发展不断取得成效》，《人民日报》2020年8月23日。

[22]按照平等对待的法理，对区域外民众利益的影响应当满足合理差别的要求。还有学者主张针对某类具体协同行为制定单行立法，如针对行政协议这一合作类型单独制定行政协议法。因此，中央虽然可介入地方事权，但是不是任意介入，只有在地方确实无法自行处理或者有损中央统一领导时，中央的介入才是恰当的。[20]如果没有恰当的地方间关系规则，那么竞争就必然会成为地方间关系的主流。

[44] 第三，制定何种功能的规范？当前，区域协同治理的主要领域是经济社会发展领域。[14]张康之：《走向合作制组织：组织模式的重构》，《中国社会科学》2020年第1期。

这包括两种方式：一是中央国家机关针对特定区域直接供给规则，如中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。对此，2020年8月20日，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出：实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。

如果产生外部法律效果，那么协同行为应得到公众的遵守，公众的行为要受其规制。在理论上，中央可以针对地方行使所有权力，但是尽可能明确中央行使控制权的条件、后果及程序，有助于保护和激励地方的主动性和积极性。

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